关于新媒体营销的文献综述(新媒体营销策略研究论文)

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　　作者：曾凡军(广西大学公共管理学院教授，硕士生导师)；夏梁(广西大学公共管理学院硕士)；李雅婷((通讯员)，梧州大学管理学院讲师，广西大学公共管理学院博士生)

　　摘要：随着新技术的快速进步，政府治理正在走向整体治理的高级阶段：3354整体智治，即智能整体治理。现有研究过分强调技术赋权和整体智力治理的有效性，陷入了技术决定论。研究发现，整体智力治理作为政府治理的新趋势，是技术治理和智力治理的深度融合，是技术赋权和智力赋权的双重叠加。但在实践中遇到多维碎片化、制度陷阱、技术负能量等瓶颈，需要从五维理论模型3354“理念-结构-机制-制度-技术”层面提出整体性智治的实现路径，从而实现现代化，使政府繁荣、整体化。

　　一、起源和概述

　　 (一)研究的缘起

　　新兴技术的进步和社会形势的变化促使政府治理模式做出相应的调整。在政府治理现代化和第四次工业革命加持的背景下，我国公共管理的理论形态和实践模式发生了一定程度的变化，逐渐走向整体治理的高级阶段：3354整体智能治理，即智能整体治理。目前，整体知识治理模式受到学者的高度关注和各级政府的青睐。然而，许多实践证明，实施整体性知识治理并没有立即实现“想象中的美好”。从政府治理领域来看，由于政府治理过程中每天产生的数据量巨大，很多数据垃圾没有得到及时清理，造成了功能碎片化和“系统平台陷阱”的现象。从社交领域来说，酒店、商场、银行、火车站、机场、体育娱乐场所等经营场所和公共场所都有滥用人脸识别技术的习惯，尤其是一些金融寡头践行技术理性和技术赋能，开发了大量的刷脸、指纹等登记支付软件，突出其技术先进性，宣传其先进性，炒作“未来已来”的概念，故意诱导客户输入人脸和指纹以获取越来越多的准确性。比如支付宝、微信通过刷脸、指纹、实名认证等方式收集大量个人信息，然后分析消费者的性别、年龄、喜好等，制定更精准的营销策略。更有甚者，一些行业寡头凭借行业垄断优势，通过人脸识别、指纹、定位、实名认证以及使用过程中的录像等方式，非法收集个人信息。并被国外反动势力所利用。比如“滴滴出行”App就是非法收集和使用个人信息的最好例子。那么，想象中的整体智力治理是如何可能的呢？换句话说，整体知识治理的地方实践是什么？你在实践中遇到哪些困难？怎么才能真正实现？这是本研究将探讨和系统回答的课题。

　　 (二)文献综述

　　如今，学术界围绕如何利用新兴技术有效治理社会这一命题进行了深入研究。他们主张将技术嵌入社会治理，以改变治理方式，提高治理效率，并提出了多种治理模式，其中整体治理是最具代表性的一种。然而，初级阶段的整体治理尚未有效实现政府的智慧治理。鉴于此，学者们逐渐勾勒出整体性治理的高级阶段，3354整体性知识治理，并认为“整体性知识治理可以利用块数据技术”[1]和数字技术进一步明确知识治理边界和优化知识治理参数，p

　　可以说，整体智力治理已经引起了学术界的关注和地方政府的追捧，并将成为一种新的治理模式。然而，在当前的研究和实践中仍存在一些误区。从整体性知识治理的定义来看，学者们更多使用智能技术手段来定义整体性知识治理，将智能治理等同于知识治理，过分强调整体性知识治理的技术理性和技术赋权，缺乏价值理性关怀和技术伦理意识，隐藏着巨大的道德风险和技术风险。从整体性知识治理的运行机制来看，相关研究和实践过分强调技术赋权的决定性作用，陷入技术决定论，从而在具体实践中遭遇诸多瓶颈。事实上，智能治理技术只是整体治理的必要而非充分条件。整体治理不仅需要发挥新兴技术的优势，还需要“大智慧”对其进行自上而下的整体规划和整体设计，确保其既能讲道、求势，又能治理。

　　第二，地方整体性的知识治理场域。

　　 (一)实践来自——发达地区浙江省

　　 2020年3月，浙江省提出建设“整体智治”的现代政府。同年11月，浙江省正式提出建设高水平的整体知识治理体系和现代政府。我省提出在地质灾害领域实施“整体智治”，以浙江省人民政府名义制定《关于印发浙江省地质灾害“整体智治”三年行动方案（2020-2022年）》。所有城市和一些县还制定了地质灾害“全面智能治理”三年行动计划。实施“一图一网一码、科学防控、整体智能管理”的地质灾害风险管控新机制，实现地质灾害防治从单一部门向多部门联动应对灾害链、从人防向人防科技、从隐患点管理向风险防控转变，确保人民群众生命财产安全。

　　通过对地方实践模式的观察发现，地方政府以政务数字化、智能化为立足点，围绕简政放权、流程再造、政府职能转变等维度，以“最多跑一次”、“省事广东、经商广东、变政广东”、“不跑一次”等方式，尝试探索政府知识化治理模式。其中，整体智力治理模式受到地方政府的青睐，在一些领域已经有了深入的探索。浙江省成为第一个探索和实践整体智力治理的省份。主要原因在于，省政府的顶层设计为整体性知识治理提供了制度基础，强大的省域经济为整体性知识治理提供了经济基础，更加发达的信息技术为整体性知识治理提供了技术基础，从而为浙江省整体性知识治理的实践和推进提供了充足的能量和不竭的动力。

　　 (二)中国西部——A省B市市场监督管理局调查

　　 a省属于西部地区，经济发展水平远远落后于珠三角和长三角。B市是a省经济发展水平一般的地级市，其市场监督管理局主要由美国食品药品监督管理局、质量技术监督管理局、工商行政管理局三大部门合并而成。同时还并入了科技局、发改局等部门的相关职能，共37个部门。本研究通过对B市市场监督管理局及其下属区县和基层所进行深度访谈，共采访了200多人。据调查，合并后的B市市场监督管理局人员、编制、经费等基层治理资源大幅下降。相反，基层治理的任务随着简政放权而剧增，基层工作人员苦不堪言。“机构合并后，编制基本被削减到三分之一以上，乡镇大量专业人员被调到乡镇政府等其他部门。加在一起的人没有原来事业单位那么多，确实大大削弱了底层的工作力量。”(市场监督管理局副局长B访谈记录，20210707CJN)面对压力型体制的“强压力”、晋升激励弱、财税激励弱，基层政府及其工作人员因简政放权、事务下沉而负担加重。同时，机构合并后，编制和工作人员逐渐减少，基层干部工作压力逐渐加大。B市市场监管执法领域，5人以下的基层所负责几个。因此，在无法增加人员和减少工作任务的情况下，地方政府将注意力转向通过一些新技术或智能监管模式来解决“人少事多压力大”的问题，释放工作压力。“建立线上线下一体化监管是必要的，但对这种智能监管还存在认知偏差，还存在‘看不见、看不见、摸不着’的问题，因为除了淘宝、天猫等平台，还有微信群、直播、外卖等媒体，智能监管还存在不透明的情况。我们处于被动地位，局限于平台给出数据，无法主动确认。”(B市市场监管局网络交易监管科科长访谈记录，20210708)“希望提高智能化监管。”(B市市场监管局监察科科长访谈记录，20210708)“智能监管可以减少基层很多工作。”(X县市场监督管理局局长访谈记录20210707CJN)对智能监管呼声很高。“D县两百多万人口，管理人员比例严重不足。我们每年都申请智能监管，但一直没有得到回应。”(D县市场监督管理局局长访谈实录20210707CJN)可见，整体性的智治模式已经成为本市市场监督管理局相关工作人员的热切期盼，成为实现地方有效治理的“救命稻草”。对于一个地处西部的省份而言，顶层设计的缺失、经济基础的薄弱、信息技术的落后，为整体性的智治增添了诸多绊脚石，其成功实践需要更多的外部支持和外来启示。

　　 3.多维碎片、系统陷阱和技术负能量

　　理论界和实务界对整体性知识治理的推崇，更多是基于技术的快速进步和对治理有效性的渴望，片面强调知识化的有用性和技术性，陷入知识化悖论。根据调查，整体知识治理的实践面临诸多现实困境，具体表现在以下几个方面。

　　 (A)思想分散和主题简化

　　在基层政府中，往往存在以治理资源不足和治理任务超负荷为特征的“任务-能力”失衡的组织状况，使基层工作人员感受到压力。但是，随着晋升激励和财政激励的减少，基层工作人员的积极性大大降低，因此他们希望通过热线电话、平台曝光等智能手段来发现治理风险。“一方面，事务性工作太多，纯属事实；另一方面，因为事务性工作太多，也就成了不主动去发现事情苗头的理由。希望通过热线电话、平台曝光等智能化手段进行查找，然后进行调查处置。”(B市市场监管局工作人员访谈记录20210708ZDL)

　　据调查，一个暂时无法改变的事实是系统数据无法及时共享。为了及时共享各个系统的数据，B市建立了“数据中心”，各个系统通过数据中心连接，各部门调用信息。然而，由于治理主体之间的理念差异，“数据中心”的可用数据不足。“现在，由于工作量的增加和现有员工的短缺，各局都不合作输入信息。”(B市大数据局工作人员访谈记录，20210708ZDL)调查发现，数据不足、信息录入不配合的原因是基层工作人员被要求填写大量无用报表，严重占用信息录入时间。“基层人员承担的报表压力太大了。有一天，我们填了14个报表，比如食品、药品等。市局37个部门，一个部门需要一个报表，固定的，临时的，电子的。语句太多了，我们都不知道这些语句有什么用。”(B市市场监管局工作人员访谈记录20210708ZDL)虽然无纸化办公是时代发展的产物。但基层单位报送材料时，需要同时报送电子版和纸质版，导致“两条腿走路”、“线上线下办公”的现象。比如电子版是上级下发的主要文件，而呈送领导时需要纸质版；同时，由于没有可验证、可信的电子签名和印章，需要打印纸质版供领导签字盖章。就基层而言，成本转嫁到基层而不是节约纸张。可见，“电子赋能”变成“电子负能量”，基层减负“越来越消极”。

　　合并后，领导岗位减少，个人职业发展触及晋升天花板，积极性和积极预期大大减弱。同样，同一个部门的工作人员，因为年龄不同，行为也不一样。他们中的一些人临近退休，工作倦怠和工作热情有所下降。这个问题在老龄化现象严重的部门更为突出。“第一个挑战是人员结构。人员老龄化对促进机构整合、细化和改革产生影响。我们基层任务重，人员和经费不足。我们基层的人员结构不合理。最年轻的工作人员47岁。”(B市Y区市场监管局工作人员访谈记录20210708ZDL)智能监管的接受度和效率大打折扣。

　　事实上，地方整体性知识治理的主体包括政府、企业、第三方机构、社会组织、基层政权和公众。目前，地方整体性知识分子治理的主体受到利益和责任的控制，他们在利益分享的过程中都表现出积极的心态和主动的参与。当责任被分担时，它就成了被动的“他者”和“沉默的大多数”。由此可见，地方治理主体的理念存在很大差异，呈现出碎片化状态，这将导致激励失灵、组织失灵和整体智力治理失灵。

　　 (2)标准“打架”、数据垃圾和“系统平台陷阱”

　　据调查，基层政府既受上级政府管理，又受上级职能部门指导。上级政府通过制定绩效考核标准对基层政府进行有效控制和考核，上级职能部门通过制定行业管理标准对基层政府进行合理指导。上级政府的标准和职能部门的标准之间经常会有“打架”，比如统计口径不同、评价指标不同、考核方法不同等。“这主要是因为分类标准不同。我们是6位标准，上级可能是4位标准，所以数据无法匹配。不仅名字不一样，就连字段也不一样，所以数据无法共享。”(B市市场监管局工作人员访谈记录，20210708)

　　智能治理的核心问题是数据。“大数据局的核心问题是数据问题。”(B市市场监管局信息科长访谈记录，20210708)地方治理每天产生大量数据，相关部门根据自身诉求建立了部门属性较强的平台和系统，但互不兼容，难以共享。旨在互联共享各种系统平台的“数据中心”中的数据，因为没有及时清理，成为了数据垃圾。“现在虽然这个数据处于中间阶段，但是在数据处于中间阶段之前，需要对数据进行清洗。我的市场监管局已经把数据扔了，但是没有清理，也是一堆垃圾。”(采访记录20210708市市场监管局信息科科长B)从现实情况来看，基层工作人员忙于处理“不可能完成的任务”，无法及时录入或上传每天产生的大量数据，这是一个很重要的问题。即使输入或上传数据，没有有效清理数据，也可以实现各系统间的数据共享。如果数据得不到有效的清理和共享，就会变成垃圾，系统之间就会互相冲突，变得支离破碎。“上次去大数据局开会，L科长给我们讲了共享平台的数据。昨天我还问省局我们的数据有没有传过来。L总说那个分享平台上只能查到2019年的数据。但是没有2020年和2021年的数据。我们问通过了没有，他说通过了。关键是他们能不能把这条线接起来，让它贯通，这个数据通过之后能不能把它清理掉，这不是他们能控制的。所以这个数据之间，平台之间，系统之间的数据问题才是核心问题。不把这个数据打通，搞什么平台都没用。”(B市市场监管局信息科科长访谈记录，20210708)

　　数字技术的进步所塑造的网络结构破坏了传统的“中心-边缘结构”机制，扩大了公众表达利益的渠道，拓宽了公众在资源投入上分享数据和信息的渠道。针对公众对智慧治理的需求，各地政府不断建立各种平台和系统，如“互联网”监管平台、政府监管平台等。“‘互联网’监管平台和政府监管系统等三个系统互不互通。同时，企业在被检查的时候，又要按照不同的标准录入系统，所以我们基层的工作压力很大。”(采访记录20210708，市市场监管局信息科，B)这些系统平台无法连接的现象，已经成为类似于“钱穆系统陷阱”的“系统平台陷阱”。由于系统平台的碎片化设置和多样化的输入标准，给基层工作人员增加了很多负担和压力。“系统不能从电脑搬到手机上。关键是打通数据，数据要智能化采集，比如电梯数据采集或者食品企业的数据监管。不能光靠工作人员手动输入。”(B市市场监管局工作人员采访记录，20210708)“关键是要真正打通这些‘平台’，不是让我们重新录入数据，而是要打通平台接口，通过平台自己调取数据。现在每建一个平台，基础层就加一层代码。”(B市市场监管局工作人员访谈记录，20210708)正如戈尔在批评美国政府时所指出的，“美国联邦政府把许多优秀的人才困在了一个糟糕的行政系统中：预算系统、人事管理系统、采购系统、财务管理系统和信息系统”[4]。其实，“系统重叠冗杂”、“系统平台陷阱”的根源来自于“自上而下的考核”。据调查，12315和12345两个平台同时运行，也就是‘偶数’。这两个电话可以同时做，同一批人可以接，但是两个重叠冗杂的平台必须同时运行。“因为12315平台上有一个微信小程序，它有自己存储的数据，它需要接收微信小程序接口的数据；2345平台是针对市县的投诉平台。两个平台各有各的功能和数据存储功能。但如果不使用12315平台，数据就是空的，上级还要考核。事实上，今年(2021年)的一项重点工作就是对12315平台的评估。”(B市市场监管局工作人员采访记录，20210708)可见，两个重叠、冗杂的平台之所以要同时运行，是因为“娱乐考核”。

　　 “不可能的任务”、“合作意愿低”和问责制正常化

　　上级政府通过带有明显官僚色彩的“命令-执行”机制，以“行政承包制”的形式将治理任务和责任承包给治理资源薄弱的基层政府，形成了“任务-能力”失衡的组织局面。首先，我们面对的是“不可能完成的任务”和“踢皮球交易”。“部门合并后，人少了，但工作量多了，上面沟通协调不畅。感觉是个‘不可能完成的任务’。”(B市市场监管局工作人员访谈记录，20210708)“合作就是共享数据。我们把数据扔给他们，他们处理不了，让我们处理，数据访问用不了。”(B市市场监管局工作人员访谈记录，20210708)

　　调查显示，基层工作人员最担心的是两个现象，——“配合意愿低”和“随时有被问责的风险”，但这两个现象往往同时出现。部门间“合作意愿低”，实行“谁牵头，谁负责”的理念。而牵头部门却面临着随时被问责的风险。“同级部门之间很难协调。感觉是市场监管局牵头，其他部门不一定愿意配合我们的工作。如果工作没有做好，责任不到位，责任不到位

　　自上而下，上级政府坚持目标责任制、属地管理和结果导向，辅以“强问责”机制，不考虑地方政府治理人力不足、治理资源和治理能力薄弱的实际情况，基层政府工作人员在困难和负担中缓慢前行。

　　 (4)制度陷阱，顶层设计的缺失和基层人员的“两难”。

　　为了实现智能治理，纵向的各级政府根据自己政府的治理场景设计了不同时间段的制度，横向的部门也根据部门情况设计了有利于部门治理的制度。这些制度在时间上不一致，在内容上千差万别，在范围上各有“可取之处”。制度之间的矛盾和冲突加剧了“制度陷阱”。“现在我们提倡食品安全的数字化监管平台。这个平台是建立在省级还是市县，是如何连接的？我觉得所有县做的都是浪费资源。总的来说，顶层设计有问题。”(采访记录20210708，B市L县市场监管局协调与应急管理股)上述“制度陷阱”的根本原因在于顶层设计的缺失，导致治理资源的浪费和政府智慧的失效。“但还有一个顶层设计的问题，就是各个部门的哪些职能和工作可以整合。”(B市市场监管局工作人员访谈记录，20210708)“建议在建立主体数据库和完善业务信息数据库方面，完善顶层设计和制度建设。”(B市市场监管局网络交易监管科科长访谈记录，20210708)

　　根据调查，基层人员经常陷入两难境地：你是想为公众服务还是为体制工作？公共服务的满意度直接关系到整个部门的绩效，上级部门使用该系统来评估基层工作人员是否在工作。在人力和资源有限的组织状况下，基层员工面临着两难的境地。“我们当地现有的平台是4位数的标准，上级部门制定了8位数的平台。我们必须用新的系统来评估我们，然后说我们不工作。其实我们每天都在工作，只是不能用他们新的监管制度，因为这个制度不接地气。”(B市市场监管局工作人员采访记录，20210708)“我们不是在为考核工作吗？还是考核体系还行？如果考核体系失效，就是上面的事情。我们每天都在工作，产生数据，但是没有办法在系统之间进行匹配和共享。考官的目的是促进工作，但我每天都在工作。每天都有数据产生，但是这些数据都卡在平台之间。上面领导看不到你的数据，就说我们局没有工作，没有数据进来。”(采访记录20210708市市场监管局信息科科长B)由于“系统陷阱”短时间内无法改变，数据没有打通，变成数据垃圾，新旧系统不兼容。基层人员不仅要接受传统的常态考核，还要应对不稳定、相互冲突的系统考核，基层人员陷入“考核困境”。

　　 (五)个人隐私保护的碎片化和社会信息安全的“智障”

　　今天是数据爆炸，信息安全缺失的时代。信息论认为，信息是经过加工的有用数据，不含数据垃圾，能反映社会的真实需求，具有资产属性和经济价值。“滴滴出行”非法收集用户个人隐私，追求其资产属性和经济价值。对于国家和个人来说，不仅仅是资产属性和经济价值的意义，还有战略和安全的意义，关系到国家的存亡和个人的安全。在线活跃app和各种商业平台都在想尽办法获取更多的个人信息和偏好。比如网络金融、在线医疗等新业态。在平台或app上设置了刷脸认证、位置确认等功能，超范围滥用收集的个人隐私信息。这些商业从未停止窃取个人隐私和社会信息，导致个人隐私保护的碎片化和社会信息安全的“智障化”，给社会的整体智力治理带来严重挑战。

　　第四，整体知识治理的路径研究。

　　本研究认为，有必要从五维理论模型3354“理念-结构-机制-制度-技术”层面系统探索整体性知识治理的实现路径，为建设社会主义现代化、实现共同富裕提供借鉴。

　　 (1)治理理念：从“政府中心”到“人民中心”

　　整体知识治理理论倡导“以人为本”，以人的需求为导向，这是整体知识治理模式区别于其他治理模式的重要尺度，也是大知识治理的重要内容。比如，党的十九届五中全会提出，2035年“全体人民在共同富裕上取得更加明显的实质性进展”，其中全体人民共同富裕就是全体人民共同富裕。首先，要坚持“以人民为中心”，改变以政府为中心的传统逻辑，把全体人民放在政府治理和公共服务的核心位置，把全体人民的获得感和满意度作为评判政府治理成效的重要标准。其次，倡导“需求导向”、“问题导向”、“结果导向”，以满足人的全面需求为主导思想，把解决人的生活问题作为政府运行的核心，把一切人的需求作为政府治理的首选，最大限度地满足一切人的需求。[5]

　　 (2)治理结构层面：从主体的碎片化到多元主体的整体智治。

　　治理是一项系统工程，参与者众多，如政府、民众、企业、社会组织、基层组织等。个人不同，优势也不同。他们可以在不同的治理领域体现独特的个性化势能，是大智慧治理的重要主体，都可以为现代化和高质量实现共同富裕发挥自身优势。比如，在高质量实现现代化和共同富裕这个层面，涉及到很多治理领域，没有一个单一的主体能够高质量地推动和实现。要突破政府中心主义的传统治理逻辑，通过功能互补、整体整合、系统协调，充分吸收多元主体参与国家决策、社会建设、制度建设和公共服务供给，将大支、中支、小支有机融合。构建“高度合作、互补协商的多主体新型合作关系”[6]，践行多主体合作智治模式，加快构建多主体合作的智能化、网络化整体智治格局。

　　 (C)治理机制：从分散到完整。

　　对碎片化治理机制的批评很多，给政府的高质量治理带来各种棘手问题。例如，在政府高层组织推动的“双随机一公开”模式中，地方政府相关部门实行“谁牵头，谁负责”的逻辑，只有在上级部门介入后，才表现出“象征性合作”，实行“变而不变”的内卷化策略，导致“双随机一公开”收效甚微。可见，高质量的政府治理和整体智力治理的关键因素在于整体治理机制，它主要包括跨域协调、整体整合、整体责任和整体信任。一是优化统筹协调机制。整体知识治理的协调机制是跨地区、跨部门、跨层级的协调机制的合理组合。要以全体人民利益最大化为逻辑起点，通过跨区域协调机制，构建完善的区域竞争合作模式，促进资源跨区域流动，打破地方治理中行政区划强势、防止区域利益“外溢”、非合作博弈、属地管理特征的“行政经济”，提高区域发展的整体性、联动性、共生性。通过部际协调机制，建立部际协调议事机制，明确部门之间的分工和权责边界，理顺部际关系，消除“条块分割”、“宗派主义”、“蜂巢结构”，促进“条块分割”关系良性发展，增强部际协同；通过跨层级协调机制，可以在中部地区构建良好的官僚关系模型，减少信息和资源的流动层级，降低“契约管理”的运行成本，重塑层级关系，实现“官僚扁平化”的运作。第二，构建整体整合机制。整体性知识治理的实现需要加强治理功能、治理水平和公私伙伴关系的整合。在治理职能上，要整合职能交叉、目标和手段冲突导致的职能碎片化和公共服务碎片化，“从原子分析模式到整体分析模式，从而实现政府组织结构和职能的整合”[7]；在治理层面，不断压缩多达七个治理层级的治理链条，降低政府治理信息传递失真和“中层黑洞”的可能性，打破治理“黑箱”，提高政府治理效率；就公私合作而言，私营部门作为政府治理的主体之一，拥有强大的社会资本、信息资源和技术优势。要与私营部门建立良好的契约关系，加强资金投入、资源嵌入和技术引进，实施公共服务外包，加强政府与企业、政府与学校、政府与银行等的合作。并建立全面的公私伙伴关系。第三，建立整体责任机制。整体智力治理离不开整体责任机制的构建。要从政治、法律、管理维度优化整体责任机制，规范责任的界定和边界，通过政务规范化压缩权力的自由裁量空间，在明确治理责任的同时加强责任的可追溯和考核，实现责任压力的层层传导，夯实政府治理的主体责任。第四，建立整体信任机制。政府信任水平是影响整体知识治理有效性的重要因素。要高度重视政府与人民、政府与政府、政府与私人部门之间的信任关系，解决政府信任的"差异格局"和"距离悖论"，促进政府信任的健康发展

　　良好的制度设计是治理有效性的重要保证。目前治理体系碎片化，不同层级之间的制度争斗和新旧制度并存导致的“制度陷阱”，共同说明制度设计存在一些缺陷。发现上级制度设计的滞后并不能有效回应基层治理的制度需求，但在这种情况下，上级部门不得不在某些方面对基层政府进行考核。基层政府为了“评娱乐”，根据时间和需要进行应急系统补给，以解燃眉之急。上级制度颁布时，基层政府发现自己的制度与上级制度存在较大差异或冲突。更重要的是，省、市、县三级系统之间存在很大差异，基层人员处于两难境地。对于平台级的系统设计来说尤其如此。每个政府层级设计的领域都不一样，但都是按照自己设计的系统平台来考核的，在原有基层人员严重不足的情况下，使得基层工作雪上加霜。有充分的理由证明，碎片化的体制无法实现高质量的基层治理。因此，要实现整体性的智治，必须突出“大智慧”的重要性和优越性，高度重视顶层设计，如法律制度、激励制度、协同制度等，将现有制度整合为一个整体，从分割的制度走向整合的制度，加强政府治理流程的整体再造和职能的整体优化，实现权责机制和组织结构的整体重构。构建整体性政府治理体系并营造高效协调的整体性制度环境，激发全体人民和各治理主体的积极性和主动性，释放各主体的内在潜力和活力，通过“行为同化”和“负强化”促进各主体行为的驯化，确保整体性智力治理的全面实现。

　　 (5)治理技术：从技术负能量到技术赋能。

　　理论上，云计算、大数据、物联网、区块链等新技术的快速进步。它们在政府治理中的整体嵌入可以实现国家决策、政府治理和社会建设中的科技赋能。事实上，新技术在国家决策、政府治理和社会建设中实现技术赋能的同时，也走向了它的反面，产生了负功能，即负的技术能量。比如各级政府都建立了系统平台，而这些系统平台上的数据没有开放或无法开放，造成信息孤岛和“系统平台陷阱”；基层的数据没有及时清理，造成海量数据垃圾；个别金融寡头利用其先进的技术手段，故意收集各种个人信息，以达到利润最大化等目的。各种小程序滥用人脸识别技术已经成为常态。实现整体性的智力治理，不仅需要智力治理，还需要从负能量到技术赋能的技术赋能。一方面，要基于以人民为中心的导向和数字化管理技术，建立服务于国家决策的超级大数据系统，提高国家决策信息和数据的质量，根据高质量的信息和数据，权威地分配有限的资源；构建由多个治理主体组成的数字政府治理生态系统，在不同治理主体之间“数据、服务、内容交互”的基础上，提高信息沟通效率，实现所有治理主体的“云决策”[8]，使“所有利益群体都能充分参与决策过程，并通过冲突和妥协达成共识”[9]，增强民众参与决策过程的可视化、透明化和规范化。推动国家决策的组织形式从传统的金字塔形层级结构向扁平的网络结构转变，将政策与人民赋权相结合，准确

　　另一方面，整体性智慧治理的实现离不开数字惠民、数字政府治理和数字政府治理环境的协调发展。从“惠民、发展产业、善策、强基”等方面进行整体设计和系统推进，充分发挥信息技术的“倒逼”驱动力，扩大政务服务网站可在线办理事项的覆盖面，进一步简化程序、优化流程。深入推进“一张网管”、智慧城市“一张网管”建设和营商环境改革，着力构建治理数据与公共服务深度融合的智慧平台体系，实现“从直接到间接、从线下到线上、从面到键”的整体智慧治理模式[10]；深化“城市大脑”综合运营平台建设，构建集数据采集、运行监控、智能决策、监督检查、协同办公、应急管理于一体的综合管理体系，“构建跨时空、跨单位、跨部门、跨层级的全天候政务服务体”[11]；深化政务服务一体化平台建设和各职能部门专业业务办理系统对接整合，推进政务数据规范化管理，增强跨部门业务协同能力，提高科学决策能力、执行能力和监管能力，完善数字政务治理平台，营造良好的数字政务治理环境，实施个人隐私和社会信息安全“强智治”，助力整体智治稳步发展。

　　五.结论和讨论

　　随着信息技术、数字技术等新技术的快速推广，政府治理正走向整体治理的高级阶段。目前，整体性知识治理受到理论界的高度关注和实务界的推崇，希望通过这种模式解决政府治理中的疑难问题和棘手问题。但实践证明，过分强调技术赋能和技术治理的整体性智力治理模式并不能立即实现“想象中的美好”。那么，应该如何科学地定义整体智力治理？它的理论模型是什么？是技术赋能还是智力赋能？为什么科技赋能走向科技负能量？如何寻求新的路径？鉴于此，有必要尝试对上述问题做出前瞻性的探究和系统的回答，以期为中国政府治理现代化、共同富裕建设和整体智慧政府建设提供新的理论启示和经验借鉴。

　　通过对发达地区和欠发达地区场域模式的考察，本研究发现，浙江省整体性知识治理模式在发达地区的成功实践并非偶然，而是与其完备的必备要素密切相关，如顶层设计提供的制度基础、强大的经济实力提供的经济基础、发达的信息技术提供的技术支撑。在欠发达地区整体性智力治理实践中，还存在多维碎片化、数据垃圾、系统平台陷阱、技术负能量、问责常态化、顶层设计缺失等诸多瓶颈。需要从“理念-结构-机制-制度-技术”的视角探索路径，在治理理念层面从“政府中心”到“人民中心”，在治理结构层面从主体碎片化到多元主体整体化。

　　本研究将整体性知识治理定义为整体性治理的高级阶段，构建了整体性知识治理3354“理念-结构-机制-制度-技术”的理论模型，重新勾画了整体性知识治理的完整“画像”，开创性地探索了如何实现整体性知识治理。其“为所有人提供无缝而不分离的整体服务政府治理模式”的特征，提供了政府治理的现代化

　　 [2] [7]余建星，黄彪。“全面知识治理”:公共治理创新与信息技术革命的互动融合[J].人民周刊，2020(12)。

　　 [3]周军.用整体智慧消除基层“数据烟囱”[J].政府治理，2020(30)。

　　 [4]戈尔，A.创建一个运作更好、成本更低的政府：从繁文缛节到结果。环境保护局。1993年国家业绩审查附带报告。

　　 [5]曾梵钧。从竞争治理到全面治理[J]。学术论坛。2009 (9)。

　　 [6]苏希龄，杜福海。走向协同：社会管理中政府与社会组织关系的理性建构[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版)，2015(4)。

　　 [8]王益民。数字政府[M]。北京：中共中央党校出版社，2020.8-11。

　　 [9][美]塞缪尔亨廷顿。改造社会中的政治秩序[M]。李胜平译。北京：华夏出版社，1988.27。

　　 [10]马良。公务员信息技术能力与数字政府建设：中国城市调查[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版)，2020(2)。

　　 [11]曾梵钧。整体治理：服务型政府的治理逻辑[J].广东行政学院学报。2010 (2)。

　　基金：广西社科基金项目“基于整体治理的新时期农村社区治理现代化与乡村振兴研究”(编号：20 fzz 003)；教育部人文社会科学研究青年项目“基于城市大气环境自净能力的高雾霾污染产业梯度转移研究”(编号：18YJC790071)

　　资料来源：中国政府

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