海南闲置土地处置办法(海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定)

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　　作者婷廖

　　 #海南自由贸易港#

　　继2012年5月22日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》，2013年11月1日海南省政府实施《海南省闲置土地认定和处置规定》后，海南闲置土地处置经历了“2013年收取闲置费，2015年以行政决定有偿收回，2017年后以无偿收回国有土地使用权为主”等几个阶段。为推进闲置土地处置工作，海南省政府于2015年对闲置地块进行公开挂牌督办，并成立了海南闲置土地处置工作领导小组，可见海南对闲置土地处置工作的高度重视。《海南自由贸易港法》于2021年6月10日通过后，海南省人大法制委员会积极起草《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定（草案）》，并于2021年9月30日向社会公布草案全文征求意见。2021年12月1日，《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》正式通过，2022年1月1日实施。

　　在新规的亮点方面，新规新增了对超过土地使用权出让合同约定的竣工日期满一年仍未竣工的闲置土地的认定标准，新增了对超过竣工日期满一年仍未竣工和中止开发满一年两种闲置情形收取闲置费的规定。明确了违约未完成的闲置费收取标准，提高了“原土地出让金5%-20%”的违约金标准，免除”。值得注意的是，这一新规定并不取代2013年的《海南省闲置土地认定和处置规定》。根据这个新规定第十四条，新规定没有规定的，按照国家和海南的有关规定执行。

　　这一新规的颁布实施，将进一步收紧海南闲置土地处置的“法网”。本文将结合2013年以来代理闲置土地处置听证、行政复议、行政诉讼等相关案件的经验，长期关注和了解海南闲置土地处置政策。从土地使用权的角度，通过研究分析《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》新规，梳理新增闲置土地风险，帮助土地使用权人认识和了解土地。

　　一、新规的立法背景

　　原国土资源部于2012年5月22日颁布《闲置土地处置办法》后，海南省政府于2013年11月1日制定实施《海南省闲置土地认定和处置规定》。之后，在闲置土地处置的具体操作层面，土地主管部门主要以以下两个《通知》作为闲置土地处置的依据。

　　 1.《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》海南省人民政府2015年4月22日。

　　针对2013年土地处置中各市县规模不一的问题，确保处置程序合法，避免行政决定被行政复议或行政诉讼撤销，2015年4月22日，海南省人民政府作出a 《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》，明确闲置土地以“宗地”而非项目确定；明确闲置土地原因的认定，对“政府已完成征地拆迁，土地使用权人拖延开发，导致周边农民或其他人抢建土地”，“土地使用权人提出调整方案、建筑设计方案等原因，导致规划部门不受理或不批准其建设申请”的，申请相关行政许可， “土地有偿使用合同中未约定配套基础设施建设，或者约定内容不明确，或者法律法规不明确的”。 ，《通知》还规范了闲置土地的处置方式和程序，避免因程序违法导致行政诉讼复议或撤销。

　　 2.2017年10月9日海南省人民政府办公厅作出《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》。

　　海南省人民政府办公厅对闲置土地涉及复杂的政府或企业原因，特别是“城乡规划覆盖不足、规划调整、征地补偿不到位、地上青苗及附着物清理不彻底、国有建设用地有偿使用合同约定的基础设施配套不完善、未依法实施行政许可造成土地闲置、沿海200米土地面积控制”等诸多问题进行了明确规定。其中，“因规划调整、建筑设计方案等土地使用权人自身原因导致规划部门不予受理建设申请的”、“土地使用权人以未经批准的规划调整为由主张土地因政府原因闲置的”、“土地使用权人未向有关部门提交相关行政许可申请或者相关行政许可申请不符合法定受理条件而不予受理的”，均不属于因政府原因处置土地。

　　通知还明确规定，经调查确定为依法应当无偿收回土地使用权的闲置土地，由市县国土资源主管部门及时抄送市县规划建设主管部门， 且市县相关部门不得批准上述闲置土地所涉及项目建设的相关审批手续，从而切断了以往逃避查处的后路，即“政府查处，企业报建，最终符合建设条件，免于处罚”。

　　上述《闲置土地处置办法》 《海南省闲置土地认定和处置规定》和两份通知交织在一起，完成了海南闲置土地处置的“法网”。作为行政相对人，很多企业因为不熟悉法规政策，懒于发展，被收取闲置费，无偿收回土地的案例数不胜数。前面提到的“法网恢恢”，对低效用地还缺乏相应的处罚依据。比如，对已开工建设但停止开发建设满一年的，可以认定为闲置，但没有相应的行政处罚规定；比如，没有相应的规定来处理已经达到建设条件，但工程延期、延期、竣工的情况。此次新规的出台，对前述情形的定性和处罚方式进行了明确规定。

　　二。新规中处置闲置土地的新举措

　　 1.在原有四种闲置土地认定的基础上，增加了一种新的闲置土地类型，即“以出让方式取得国有建设用地使用权，在出让合同约定的完成日期后一年内未完成的”。

　　 2012年5月22日，原国土资源部颁布了《闲置土地处置办法》二号文，规定了两种类型“国有建设用地使用权超过国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定的， 以及已动工开发建设但开发建设用地面积占应动工建设用地总面积不足三分之一，或者投资额占总投资额不足25%，且国有建设用地暂停开发建设满一年的”

　　海南根据《海南经济特区土地管理条例》等法律制定了《海南省闲置土地认定和处置规定》，其中第二条规定“(一)自开发之日起满一年未动工开发的；(2)自开发开始之日起满2年仍未竣工的项目总投资的25%；(三)已开始开发，但开发建设用地面积占开发建设用地总面积不足1/3，或者投资额占总投资额不足25%，暂停开发建设满1年的；(4)法律法规规定的其他情形“四闲置土地情形。

　　这一规定给我们增加了一种新型的闲置土地“权利”

　　 2.如果新增闲置土地迟迟不能竣工，一旦符合相应的时间段，将面临每年计提高额闲置费的风险，这笔费用可能会一直计算到实际竣工日。

　　 2.1征收标准

　　 2.1.1超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工，但未超过三年的，每年按土地现值的百分之五征收。

　　 2.1.2超过出让合同约定的竣工日期三年未竣工，但不超过五年的，每年按土地现值的10%征收。

　　 2.1.3超过出让合同约定的竣工日期五年未竣工，但不超过七年的，每年按土地现值的15%征收。

　　 2.1.4超过出让合同约定的竣工日期七年未竣工的，每年按土地现值的20%征收。

　　 2.2征税基数

　　不同于“出让合同约定的开工日期后1年以上不满2年的，国有建设用地使用权人应当按照土地出让金的20%缴纳土地闲置费”的征收基数，新型闲置土地按照土地现值评估。

　　 2.3征税区间

　　根据新规，以出让方式取得国有建设用地使用权的，在出让合同约定的竣工日期后一年内未竣工的，征收土地闲置费至竣工前的时间。

　　土地闲置费按年征收和缴纳。单项行政处罚的征收日期为《国有土地出让合同》约定的一年完成期届满后的次日，征收截止日期为信息规划局《工程竣工报告》的日期。征收期不足一年的部分，按照征收标准和征收天数折算。

　　 2.4越晚发现闲置，征收越重。

　　根据新规，闲置土地有两种以上情形符合2.1条规定的，前款规定的处置方式从重处罚。也就是说，如果发现“超过竣工日期一年但不超过三年”和“超过竣工日期七年但未竣工”的情况，则以第七年零一个月的土地现值基数为基准，最高20%。

　　 2.5老项目未完工的，从2025年1月1日起，一律征收闲置费。

　　根据新规，本条例施行前已出让的土地，逾期或未逾期，但距约定竣工日期不足两年，且自本条例施行之日起两年内未竣工的，在本条例施行满三年(即2025年1月1日)的次日，按本条例第五条第一款第三项规定征收土地闲置费。

　　 3.其他类型闲置费不再按土地出让金的5%-20%计征，全部调整为土地出让金的20%。

　　根据《国有土地使用权转让合同》第二十八条规定，自开发起始日起未满一年但未满两年开发的，以出让方式取得国有建设用地使用权的，按照土地出让金的5%至20%征收。

　　根据新规，自出让合同约定的动工开发日期起满一年未动工开发的，国有建设用地使用权人应当缴纳闲置土地土地出让金的20%。

　　 4.将设立“土地闲置费”的新条款，以填补旧条款的漏洞。

　　根据《国有土地使用权转让合同》“已动工开发但开发建设用地面积占开发建设总用地面积不足三分之一，或者投资额占总投资额不足25%，且停止开发建设满一年的，视为“闲置”，但该第二十八条并未对该类闲置规定相应的闲置费处罚。

　　为了填补旧条例的漏洞，新条例规定“在这种类型中，国有建设用地使用权应当缴纳闲置土地土地出让金的20%”。

　　 5.缩小“政府原因”的范围

　　保留新法规《国有土地使用权转让合同》的第13条。“有下列情形之一的，可以认定为因政府或者政府有关部门原因(以下简称政府原因)造成土地闲置 (一)未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的期限和条件向国有建设用地使用者交付土地，致使项目不具备动工开发条件的；(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，导致国有建设用地使用权不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定确定的用途、规划和建设条件使用的；(三)因国家和地方政府出台相关政策，需要修改约定或规定的规划建设条件，或政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；(四)因行政机关未依法实施与土地开发建设相关的行政许可，导致无法动工开发的；(五)因处置土地相关的行政行为引起的人民群众来信来访等。导致无法开始开发；(六)因军事管制、文物保护、市政建设等原因不能动工开发的；(七)国家和省人民政府规定的其他情形，仅因土地利用总体规划、城乡规划”调整为“土地空间规划”。

　　 5.1免除“实际情况不符合启动开发条件”的政府责任

　　新规在上述理由(一)中增加了“但转让方和受让方已签署土地转让确认文件，确认该土地具备开发条件的，不视为政府的理由”。也就是说，这一规定实际上免除了“即使实际情况不具备开发条件，但出让方与受让方签订土地出让确认函并书面确认土地具备开发条件的，不再视为政府原因”的政府责任。

　　 5.2增加了“政府或部门书面确认政府原因”的规定，减少了变相因“政府原因”结束闲置调查的情况。

　　新规增加“国有建设用地使用权人认为因政府原因造成土地闲置的，应当向市、县、自治县人民政府自然资源和规划部门提供闲置土地原因的说明材料，造成土地闲置的市、县、自治县人民政府或者政府有关部门应当书面确认”。根据笔者对海南此前类似“政府部门已书面确认政府原因”的了解，多数情况下，由于这一规定怕问责，原本可以“签订延期开发协议”的土地处置方式被归为“无偿收回土地”。，这一新规减少了变相以“政府原因”结束闲置调查的情况。

　　 6.“调整土地用途、规划条件”和“置换土地”的处置方式会碰壁房地产调控政策。

　　根据新规，因政府原因导致土地闲置的，处置方案包括 (一)延长开发期和竣工期；(二)调整土地用途和规划条件；(三)安排临时使用；(4)土地置换；(五)协议收回国有建设用地使用权；(六)法律法规规定的其他处置方式。

　　但2018年1月10日，海南省人民政府发布《闲置土地调查通知书》号，其中第一条第(三)项严格控制商品住房用地供应，第七条第(二十)项规定“禁止改变其他土地用途进行商品住房开发”，第七条第(二十一)项规定“禁止提高商品住房项目容积率”，全面关停。意见还全面停止产权酒店用地审批，禁止政府签订招商引资协议

　　根据新规，首都规划部门发现涉嫌构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用者发出《闲置土地调查通知书》；经调查发现为闲置土地的，应当拟定闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向使用者出具《征收闲置土地费用决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》等处置决定文件。在作出处置决定文书前，应当书面告知国有建设用地使用权人有依法申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求听证的，应当依法组织听证。

　　根据海南闲置土地实际操作规则，以原国土资源部2014年5月7日发布的《海南省闲置土地认定和处置规定》为主。闲置土地处置将经过调查取证、行政处罚通知书、告知并组织听证、行政领导集体讨论、行政处罚决定等程序。在听证申请和听证组织方面，根据2021年7月15日实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》新听证规定，应当在行政机关告知后五日内提出。行政机关应当在听证的七日前将听证的时间、地点通知当事人和有关人员。国有土地使用权人应熟悉前述海南闲置土地操作规则，以免丧失程序性救济权利。

　　 8.增加了行政处罚决定的执行程序。

　　根据新规，国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、不履行相关义务的， 对逾期不办理国有建设用地使用权注销的，资源规划部门、税务部门可以直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，对逾期不缴纳土地闲置费或者不返还国有建设用地使用权的，可以申请人民法院强制执行。

　　综上，此次新规的出台和实施，增加了闲置认定的种类，提高了闲置费的处罚标准，对低效用地尤其是“延期竣工”给予了“零容忍”。针对之前《海南省闲置土地认定和处置规定》的漏洞，新规将进一步扎紧篱笆，为海南闲置土地处置编织“法网”。但《关于进一步加强土地宏观调控提高土地利用效益的意见》的主要思路是提高土地效率，促进土地集约利用。，土地使用权人应多了解这一新规的立法背景，提高土地闲置风险意识，及时开工建设，按时完工，避免土地被列为闲置，积极参与海南自由贸易港建设。

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